Gruppo Margherita DL-L’Ulivo

IL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA RELATIVO ALLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA PER GLI ANNI 2004-2007

1 – IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

1.1 – La situazione dell’Italia 
L’ISTAT ha presentato da pochi giorni il suo “Rapporto” sulla situazione del paese nell’anno appena trascorso.  Come sempre si tratta di un buon lavoro, che fornisce importanti elementi per capire l’economia italiana, le sue tendenze, le sue ricadute sulla società e sulle sue prospettive.
In sintesi l’ISTAT  registra il rallentamento della crescita in Italia nel corso del 2002: “il PIL è aumentato dello 0,4%, segnando il risultato peggiore dal 1993. Il differenziale di sviluppo del nostro paese rispetto all’UEM, lievemente positivo nel 2001, è tornato ad essere negativo per 0,4 punti percentuali”. Anche le prospettive del nuovo anno appaiono problematiche: nel primo trimestre, rileva l’ISTAT, il PIL ha segnato un a riduzione congiunturale dello 0,1%, mentre il tasso di incremento tendenziale su base annua si colloca al disotto dell’uno per cento. Il rallentamento dell’attività economica è dovuto all’indebolimento della domanda, sia di quella interna che di quella estera: crescita zero dei consumi privati nell’anno 2002, investimenti fissi al livello più basso degli ultimi dieci anni, riduzione significativa del volume delle esportazioni con un calo delle quote di mercato del nostro paese sul totale delle esportazioni dei paesi dell’Unione monetaria europea. Insomma un quadro molto preoccupante, che richiede iniziative urgenti e robuste.

1.2 – Ripartono i differenziali
Le ragioni di questa situazione sono complesse, e non certo riconducibili interamente alla responsabilità del governo italiano. Tuttavia la difficile congiuntura mondiale, di cui non si prevedono significativi cambiamenti nel breve periodo, non è sufficiente per spiegare le nostre difficoltà  e soprattutto non c’entra nulla con il peggioramento della nostra posizione nei confronti internazionali. Sono ripartiti i differenziali, e la posizione relativa della nostra economia sta andando male. Il differenziale più significativo è quello dell’inflazione: dopo la sua faticosa omogeneizzazione con i valori medi europei, l’inflazione italiana è tornata a crescere di più ed oggi il differenziale con l’Europa raggiunge quasi un punto percentuale. Le cose non vanno meglio sul piano dei confronti tra la nostra economia e quelle degli altri paesi sviluppati: L’ultima classifica della competitività che i giornali hanno annunciato, quella dell’IMD di Losanna, vede il nostro paese retrocedere dal 14° al 17° posto, dopo che nel 2001 era già passato dal 13° al 14°. Prima di noi non vengono soltanto i tradizionali campioni occidentali della crescita economica ma anche paesi che nell’immaginario collettivo appartengono al mondo in ritardo di sviluppo come la Malesia e la Colombia. Certo queste classifiche devono essere prese con un po’ di beneficio di inventario, ma sono tuttavia rivelatrici di una situazione particolarmente delicata. E se andiamo peggio degli altri qualche responsabilità ricadrà probabilmente anche sulle nostre scelte e sui nostri errori.

1.3 – Dieci anni di politica economica
La situazione di fronte a cui ci troviamo non è una novità. Forse vale la pena fare una breve analisi di quello che è capitato nell’ultimo decennio del secolo scorso, per inquadrare le vicende di oggi.
Gli anni ’90 in Italia sono caratterizzati da una inversione di tendenza nelle strategie di politica economica, che erano state caratterizzate nel decennio precedente dall’utilizzo di alcuni strumenti tipici della nostra realtà: il ricorso al deficit di bilancio per finanziare l’ampliamento dei servizi e per la realizzazione di politiche redistributive; l’utilizzo della svalutazione competitiva per dare fiato alle esportazioni del nostro sistema industriale; l’alta inflazione come aspettativa permanente degli operatori del sistema. Anche se non erano mancati i segnali di una cultura di politica economica innovativa basata sulla stabilità monetaria e sul risanamento della finanza pubblica (cito soltanto l’adesione allo SME nel 1979 e la separazione tra la Banca d’Italia e il Tesoro del 1981) è con il 1992 che si avvia un processo di risanamento che durerà per tutto il decennio, e che coinciderà con una complessa transizione politica che non si è ancora conclusa. L’esplosione della crisi finanziaria dello Stato e della crisi valutaria dovuta all’inarrestabile deprezzamento della lira costringe il governo Amato nell’estate del 1992 a prendere decisioni fortemente restrittive della domanda interna, con l’introduzione di imposte straordinarie sui depositi bancari e sugli immobili, con l’aumento dell’imposizione fiscale e con l’avvio di significative riforme del sistema pensionistico e del sistema sanitario.  Tali decisioni sono state accompagnate da una concertazione con le organizzazioni sindacali, che, assumendo pienamente gli obiettivi di politica economica del governo, hanno accettato la totale deindicizzazione dei salari e l’introduzione di quel meccanismo di controllo dell’andamento delle retribuzioni noto con il nome di inflazione programmata.
Gli anni successivi al 1992 sono stati caratterizzati dalla prosecuzione della strategia di risanamento (pur con la significativa parentesi del governo di centro-destra nel 1994) che ha trovato la sua più compiuta formulazione nelle politiche del nuovo governo di centro-sinistra presieduto da Romano Prodi. La decisione di accelerare il processo di convergenza europeo, e di entrare fin dall’inizio nella moneta unica, ha costituito la linea guida di una serie di decisioni che tendevano a legare il risanamento della finanza pubblica alle introduzione di riforme strutturali, soprattutto nel funzionamento della pubblica amministrazione, nel sistema fiscale, nel funzionamento dell’economia. L’idea che ispirava tali decisioni era che occorresse creare le condizioni per una crescita dell’economia basata su meccanismi nuovi: una finanza pubblica risanata, un mercato più efficiente, tassi di interesse contenuti, stabilità monetaria.
I risultati hanno corrisposto alle aspettative: dopo un lungo periodo di stagnazione, durato per tutto il decennio, finalmente l’economia ha ripreso a crescere, registrando nel 2000 un aumento del PIL del 2,9%, percentuale molto significativa per una economia dell’Europa occidentale. Gli anni ’90 terminano dunque con risultati positivi, e consentono di guardare al futuro con qualche ottimismo.

1.4 – Le ambizioni del 2001
Il 2001 inizia all’insegna della preoccupazione e del pessimismo nelle economie di tutto il mondo. I segnali di rallentamento sono evidenti, e superiori alle aspettative. Concorrono a creare  una situazione difficile una frenata dell’economia degli Stati Uniti più brusca del previsto; una nuova flessione dell’attività economica in Giappone, dopo alcuni timidi segnali di recupero; la perdita di velocità improvvisa dell’economia europea, molto superiore a quello che ci si poteva attendere. In questo scenario difficile inizia la navigazione il nuovo Governo di centro-destra uscito dalla vittoria elettorale della Casa della libertà nel mese di maggio.
La congiuntura internazionale difficile viene realisticamente individuata come riferimento di contesto del primo Documento di programmazione economica e finanziaria presentato dal Ministro Tremonti il 16 luglio del 2001: “Nell’anno in corso il quadro internazionale appare caratterizzato da una situazione di relativa incertezza e dal possibile deteriorarsi delle prospettive di sviluppo dell’economia”. Di questa premessa non  si tiene tuttavia alcun conto nella individuazione degli obiettivi di politica economica, costruiti all’insegna dell’ottimismo e della creazione di aspettative positive come fattori di crescita. 
Vale la pena soffermarsi brevemente sul DPEF  citato, perché esso costituisce un po’ l’atto fondativo della politica economica del nuovo governo, e perché ad esso va fatto riferimento per giudicare dei risultati raggiunti.  Il documento punta ambiziosamente a rompere con il passato, accusando la politica del Centro-sinistra di aver fatto pagare sulla pelle dello sviluppo del paese il risanamento della finanza pubblica, e di avere determinato una situazione di declino per l’Italia. Sceglie un arco di riferimento temporale inusuale, che arriva fino al 2006  (di solito questi documenti si riferiscono ai tre  anni successivi) proprio per caratterizzarsi come programma di legislatura. Delinea la prospettiva suggestiva del “nuovo miracolo economico”: “la strategia di politica economica del Governo punta a stabilire le basi per un balzo strutturale e permanente nei ritmi di sviluppo, che porti l’Italia a realizzare tassi di crescita superiori al 3% per l’intera legislatura”. E’ evidente la sottovalutazione del quadro di riferimento internazionale, che consiglierebbe maggiore prudenza, ma l’idea non è priva di fascino, e in molti ambienti viene accolta positivamente. La nuova maggioranza punta a caratterizzarsi come protagonista di una nuova stagione di sviluppo dell’economia, finalmente liberata dai lacci  del peso fiscale eccessivo, delle regole rigide del mercato del lavoro, della spesa sociale crescente e improduttiva. Un programma liberista coerente e chiaro.
La lenta ripresa dell’economia mondiale, che tutti i principali osservatori congiunturali prevedevano per la seconda metà del 2001, viene cancellata dall’assalto terroristico alle torri gemelle dell’11 settembre. Il panorama, già preoccupante, diventa drammatico. Le strategie del Governo vanno in frantumi, e le orgogliose previsioni di crescita economica (il 3% fino al 2006) si trasformano in una barzelletta: come certificherà l’ISTAT il PIL del 2002 si ferma allo 0,4%, e le previsioni per l’anno in corso non sono per nulla incoraggianti. Nella relazione trimestrale di cassa  al 31 dicembre del 2002, che tradizionalmente è la sede per l’aggiornamento delle previsioni per l’anno appena iniziato, il Governo ipotizza una crescita del PIL dell’1,1%, ma questa ipotesi è considerata ottimistica da tutti gli osservatori indipendenti. Anche il 2003 sarà un anno di bassa crescita per l’Italia, con l’inevitabile accentuazione dei nostri problemi strutturali.

1.5 – I problemi strutturali dell’economia italiana
Se la congiuntura difficile interessa tutto il mondo, l’Italia sta scoprendo che la sua situazione è resa più gravi da tanti irrisolti problemi strutturali. Le classifiche mondiali sulla competitività dei paesi sono impietose, e c’è soltanto l’imbarazzo della scelta. Nel novembre del 2002 il World Economic Forum declassa l’Italia dal ventiseiesimo posto al trentanovesimo per quanto riguarda la sua capacità di “ottenere una crescita economica sostenuta nel medio termine”. Sono abbastanza interessanti gli indicatori che vengono utilizzati: andamento della spesa pubblica, andamento dell’inflazione, capacità di innovazione delle aziende, capacità di penetrazione sui mercati  internazionali, andamento della spesa in ricerca e sviluppo. 
Aumenta il divario tra l’Italia e i suoi competitori occidentali per quanto riguarda la capacità di innovazione: il nostro paese deteneva nel 1997 il 2% della quota mondiale di brevetti, e scende all’1,7% nel 1999.  Negli stessi anni la Francia passa dal 6,5% al 7,3%, e la Germania dal 13,9% al 15%.  
La sintesi più cruda del differenziale di competitività tra il nostro paese e l’Europa è contenuta nelle “considerazioni finali” del Governatore della Banca d’Italia, tenute il 31 maggio scorso. Non ho nessuna intenzione di utilizzare l’intervento del Governatore come uno strumento di attacco al Governo ed alla sua politica economica, perché sarebbe una operazione indebita; mi limito ad utilizzare i dati forniti come la fotografia di una situazione, scorrendo in estrema sintesi le pagine del discorso.  1) tende a riaprirsi un divario nel tasso di  inflazione con la Germania e la Francia. 2) il costo del lavoro per unità di prodotto cresce di tre punti percentuali rispetto a Francia e Germania. 3) A fronte di una crescita del commercio mondiale del 3%, le esportazioni della Germania sono aumentate del 7,8%, quelle della Francia del 3,2%, mentre quelle dell’Italia sono rimaste invariate. 4) Nel periodo 97/2002 la produzione industriale è aumentata in Italia del 3%, mentre in Francia è cresciuta dell’11% e in Germania del 12%. 5) L’incremento annuo della produttività oraria del lavoro nell’industria è stata, nel periodo 1995/2000, del 4,6% in Francia, del 2,4% in Germania, dello 0,9% in Italia.
La crisi di competitività del sistema italiano è alla base dell’accordo siglato da CGIL, CISL e UIL con Confindustria il 19 giugno scorso. Si tratta di un atto di particolare importanza, per il suo significato politico, ma ancor più per il merito delle proposte avanzate e per la consapevolezza ribadita che “la competitività del sistema economico è in questo momento la principale questione che il nostro paese deve affrontare”, e che riportare l’Italia su un percorso di sviluppo richiede uno sforzo “di migliore allocazione delle risorse, di maggiore efficienza del loro utilizzo, di maggiori investimenti di capitale fisico e sulle persone, di modernizzazione e qualificazione dei mercati, di ampliamento della concorrenza, di maggiore efficienza ed efficacia della pubblica amministrazione.” Proprio per questa esigenza di un approccio generale e complessivo il documento di sindacati e Confindustria auspica che i contenuti dell’accordo vengano recepiti nel Documento di programmazione economica e finanziaria, e costituiscano le linee guida di una rinnovata politica economica del Governo. 
Dalle cose dette appare evidente  un’ampia convergenza di analisi sul fatto che i problemi dell’economia italiana sono strutturali, che la loro origine affonda nel tempo. Pur non essendo riconducibile soltanto alle responsabilità di questo governo, è evidente che l’attuale politica economica  è balbettante, non indica una prospettiva, appare incerta e incapace di delineare una nuova strategia dopo il fallimento di quella baldanzosamente annunciata nel 2001.

1.6 – I problemi dei conti pubblici
Se la situazione dell’economia è difficile, quella dei conti pubblici è disastrosa: si è interrotto un processo di risanamento che costituiva la base per la strategia di riforme e di modernizzazione di cui l’Italia ha bisogno, e che nera stato avviato dai governi di centro sinistra.  
Vorrei partire proprio dalla eredità che la nuova maggioranza ha trovato nel 2001, per un rapido cenno di inquadramento riferito ad alcune grandezze molto importanti per valutare lo stato di salute dei conti dello Stato e della pubblica amministrazione in generale. Anzitutto il cosiddetto “indebitamento netto”, che è la differenza tra le entrate e le uscite dello Stato, una variabile molto importante in Europa, perché i trattati di Maastricht hanno fissato un  livello massimo che i singoli Stati non possono superare. Nel 1995 l’indebitamento netto dell’Italia era del 7,6% rispetto al prodotto lordo (la soglia di attenzione europea è il 3%), che è diventato l’1,5% nel 2000. In secondo luogo il debito pubblico, cioè l’ammontare complessivo dei debiti contratti dallo Stato per sopperire al proprio fabbisogno. Si tratta anche in questo caso di una grandezza molto importante, che gli accordi europei prevedono debba mantenersi nel limite del 60% del PIL, e che costituisce il problema più grave della finanza pubblica italiana per il gigantesco ammontare del debito accumulato. Nel 1996 il rapporto tra debito e PIL era del 122,2%, mentre nel 2000 è stato registrato al 110,3%.  Il terzo dato che vorrei considerare è quello dell’avanzo primario, che è costituito dalla differenza tra le entrate e le uscite dello Stato al netto della spesa per interessi.  L’avanzo primario è un indicatore significativo della salute finanziaria reale della finanza pubblica, e della sua capacità di ridurre sia l’indebitamento che il debito.  Nel 1998 l’avanzo primario si collocava al  5,2% del PIL e nel 2000 ha raggiunto il 5,8%.
Nonostante la polemiche strumentali sul “buco” di bilancio l’eredità dei governi di centro sinistra era più che soddisfacente, e costituiva una buona base per lavorare al consolidamento dei risultati già raggiunti dal paese. La situazione di oggi ha un segno del tutto diverso: la finanza pubblica è fuori controllo, le previsioni si rivelano regolarmente sbagliate, i conti vanno male.
Per capirlo basta analizzare l’andamento delle stesse grandezze che abbiamo appena considerato per gli anni successivi al 2000. Il 2001 e il 2002 si sono chiusi con un indebitamento netto rispettivamente del 2,6% e del 2,3%  sul prodotto interno lordo, segnando una crescita significativa e preoccupante; la riduzione del debito ha registrato un rallentamento, passando al 109,5% sul PIL nel 2001 e al 106,7% nel 2002, un dato falsato da una operazione di concambio di titoli di stato detenuti dalla Banca d’Italia che da sola ha migliorato il debito di quasi due punti di prodotto interno lordo; per quanto riguarda l’avanzo primario, nel 2001 scende al 3,8% del PIL, e peggiora ancora nel 2002 passando al 4,4%. 
Le ragioni di questo peggioramento netto della nostra finanza pubblica sono molto semplici: le spese crescono più in fretta delle entrate. Per capirlo esaminiamo i dati del 2001 e del 2002. In questi due anni le entrate correnti (che sono essenzialmente entrate fiscali) sono passate dal 45,2% del PIL al 44,5%. Anche le spese sono diminuite, ma in percentuale inferiore: dal 44,2% al 43,8%. Ci sono tuttavia due particolari da non trascurare: in cifra assoluta le spese aumentano, passando da 539.453  a 551.390 milioni di euro; inoltre la diminuzione percentuale è dovuta essenzialmente agli interessi, non contando i quali  la spesa corrente passa dal 37,8 al 38,2% del PIL.
C’è ancora un elemento di preoccupazione: i risultati di finanza pubblica degli ultimi due anni sono ottenuti con metodi discutibili. L’Unione Europea ha richiamato in più occasioni il Governo italiano per l’eccessivo ricorso alle “una tantum” per far quadrare i conti, ricordando che le misure non strutturali sono destinate ad incidere per un periodo di tempo limitato, e ripropongono alla loro scadenza tutti i problemi di prima. La legge finanziaria di quest’anno ha quadrato i conti soltanto con il massiccio ricorso al condono fiscale, alle vendite straordinarie di immobili, alla restituzione anticipata di agevolazioni fiscali da parte delle banche, ecc.  Secondo alcuni calcoli, senza le misure straordinarie l’indebitamento netto del 2003, previsto dal Governo al 2,3%, sarebbe destinato a salire al 3,6%.

2 – IL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA

2.1 – Un documento privo di strategia
Un’eredità pesante, che deve essere affrontata dalla nuova sessione di bilancio, che inizia con il dibattito sul Documento di programmazione economica e finanziaria per gli anni 2004-2006. Il criterio di giudizio principale che deve essere utilizzato nella valutazione del Documento è quindi quello della sua aderenza alle esigenze di cambiamenti strutturali capaci di invertire la tendenza al declino dell’economia italiana. Il giudizio sotto questo punto di vista è negativo. Non solo i contenuti dell’accordo tra sindacati e Confindustria non sono stati recepiti, rinviandone l’approfondimento ad una incerta sessione di concertazione autunnale, ma sono assenti le scelte di fondo che possono costituire la cornice strategica di una politica di sviluppo. Come hanno puntualmente rilevato le consultazioni dei principali attori economici del paese:
1)	manca la centralità, sia in termini di indicazione strategica che di individuazione di risorse, delle politiche di ricerca, di formazione e di sviluppo dell’innovazione, che costituiscono elemento fondamentale per una ripresa di competitività del nostro sistema produttivo.
2)	L’incertezza domina nelle indicazioni relative alle politiche per l’incentivazione industriale, strette tra gli annunci di radicali cambiamenti (eliminazione di tutti gli incentivi in capitale e loro trasformazione in contributi in conto interessi) e le pragmatiche decisioni del CIPE che si adegua alle preferenze imprenditoriali.
3)	Insufficienza delle strategie finanziarie per il rilancio degli investimenti nelle infrastrutture.  In proposito è particolarmente illuminante il contributo dell’Associazione Nazionale Costruttori, che sollecita una scelta di riequilibrio della struttura del bilancio dello Stato finalizzata a rendere disponibili le risorse per la crescita del capitale fisico del paese. Una scelta tanto più necessaria, sostiene l’ANCE, per correggere l’inversione di tendenza registrata dal 2001 ad oggi nella dinamica degli stanziamenti per le infrastrutture “che contraddice l’annunciato impegno dello Stato nel recuperare il gap infrastrutturale accumulato”.

2.2 – Gli scenari macroeconomici
Il Documento di programmazione economica e finanziaria nella valutazione degli scenari macroeconomici  di riferimento abbandona finalmente la propaganda degli anni passati per un approccio più realistico, che tiene conto del contesto di crisi dell’economia mondiale e delle incerte prospettive che la caratterizzano. Tuttavia non mancano le voci che richiamano alla necessità di una prudenza ancora maggiore.
Diamo qui di seguito il quadro della evoluzione delle previsioni sull’andamento del PIL italiano nel 2003, per rendere evidente la progressiva presa d’atto delle difficoltà della situazione:

DPEF 2003-2005 (luglio 02)                       2,9%
Nota Agg. DPEF (ott. 02)                            2,3%
Trim. di cassa (apr. 03)                                1,1%
DPEF 2004-2006 (luglio 03)                        0,8%

Nonostante le progressive e radicali correzioni delle previsioni, secondo molti istituti di analisi congiunturale ci troviamo ancora in presenza di un  eccesso di stima. L’ISAE nel corso delle audizioni della scorsa settimana ha rilevato che “l’economia italiana nei primi tre mesi di quest’anno ha visto interrompersi la pur debole fase di recupero che aveva caratterizzato gran parte del 2002”, e si presenta oggi con un andamento complessivamente stagnante, che sarà seguito da un miglioramento molto marginale nella seconda metà dell’anno. La previsione formulata dall’Istituto è di una crescita del PIL nel 2003 dello 0,6%, di due decimi di punto inferiore a quella prevista dal Governo. 
Un giudizio non dissimile lo possiamo formulare per quanto riguarda le previsioni relative all’anno 2004: secondo il Documento di programmazione la crescita del PIL può essere stimata all’1,8%, in relazione al rafforzamento del quadro internazionale ed al rafforzamento della domanda interna. Anche in questo caso l’ISAE corregge le stime governative, ipotizzando una crescita dell’1,7%.
Ma più che le differenze nelle previsioni, mi sembra interessante discutere in ordine alle motivazioni delle stesse. Il Governo sostiene che la crescita nel 2004 sarà basata essenzialmente sulla domanda interna, ipotizzando un incremento dei consumi nell’ordine del 2% e degli investimenti per il 2,5%; scontato il mancato contributo delle esportazioni. Pur non trattandosi di ipotesi del tutto irrealistiche, appare tuttavia problematico che esse si possano realizzare in assenza di politiche di incentivazione e di ridistribuzione del reddito, alla luce dei dati particolarmente negativi che emergono dai consuntivi disponibili. Secondo l’ISTAT infatti la situazione italiana è  stata caratterizzata da un calo del reddito disponibile delle famiglie particolarmente accentuato nel 2002, rispetto al quale non è facile immaginare inversioni di breve periodo. Appare inoltre trascurato l’effetto dell’inflazione sulla evoluzione dei consumi interni. Come abbiamo già notato il differenziale di inflazione tra l’Italia e gli altri paesi dell’Unione Europea appare particolarmente rilevante. Secondo la documentazione fornita dall’ISTAT in sede di consultazione nel giugno 2003 il tasso di inflazione in Italia si è attestato al 2,9%, mentre quello medio europeo è sceso al 2%. Un differenziale dello 0,9% viene confermato anche dai dati relativi alla componente “di fondo” dei prezzi al consumo, quella cioè che viene misurata al netto dei prodotti en energetici e degli alimentari freschi. Il problema costo della vita viene completamente ignorato dal Documento di programmazione, nonostante il suo impatto sulla vita delle famiglie, sui consumi e sugli stessi andamenti macroeconomici. Questo tema è stato sollevato in particolare nel corso delle audizioni dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali.

2.3 – L’andamento programmatico dell’economia
Accanto agli andamenti tendenziali dell’economia, come è noto il DPEF individua il quadro macroeconomico programmatico, definito sulla base delle strategie di intervento delineate nel documento. Questa parte del documento appare singolarmente debole ed evasiva; qualcosa di più della “cautela” che viene espressamente richiamata. Intanto, dopo il rituale omaggio alla riforme strutturali come strumento per innalzare il potenziale di sviluppo, si dichiara esplicitamente che nel periodo di riferimento del DPEF “il risanamento dei conti pubblici prevarrà sull’azione di stimolo all’economia”. Sembra assai lontana la “Finanziaria di sviluppo” richiesta dal Presidente della Confindustria nella sua audizione. Forse siamo più vicini, per usare sempre le parole di D’Amato, ad un “DPEF della recessione”.
Il giudizio è confermato dalla constatazione (ammessa dallo stesso testo governativo) che le stime tendenziali e le indicazioni programmatiche sostanzialmente coincidono: “Nello scenario programmatico la crescita del PIL prevista per il biennio 2004-2005 sarà solo lievemente superiore a quella delineata nel quadro tendenziale”.  Infatti il PIL tendenziale per il 2004, previsto all’1,8%, diventa appena il 2% nel quadro programmatico; la situazione non cambia nel 2005, quando si passa da una stima tendenziale del 2,1% ad un andamento programmatico del 2,3%. Questo capitolo mi pare sia l’esempio emblematico di un DPEF rinunciatario, in cui mancano politiche e strategie.

2.4 – Il quadro tendenziale di finanza pubblica
Il DPEF deve soprattutto fornire i quadri di riferimento per quanto riguarda la finanza pubblica. Anche qui dobbiamo distinguere le stime tendenziali dalle previsioni programmatiche. Incominciamo dai tendenziali.
La grandezza più rilevante che dobbiamo considerare, come abbiamo già ricordato in precedenza, è quella relativa all’indebitamento netto. Anche in questo caso ci troviamo di fronte ad una progressiva correzione delle previsioni nel corso dell’ultimo anno, che è significativa di una maggiore consapevolezza dei dati reali che non possiamo che considerare positivamente.

DPEF 2003-2005 (luglio 02)                       0,8%
Nota Agg. DPEF (ott. 02)                            1,6%
Trim. cassa (apr. 03)                                    2,3%
DPEF 2004- 2006 (luglio 03)                      2,3%

Nonostante le correzioni, gli andamenti esposti appaiono irrealistici. Come abbiamo già ricordato NENS ha rilevato che conteggiando adeguatamente le una-tantum e le entrate straordinarie l’indebitamento netto del 2003 raggiunge cifre significativamente superiori a quelle previste dal governo, con pesanti riflessi sugli anni successivi. 
Anche per quel che riguarda gli anni successivi al 2003 il venir meno delle misure una tantum, come riconosce lo stesso documento del Governo, determina un indebitamento fuori controllo che supera fino al 2006 i vincoli del patto di stabilità europeo. Esamineremo più avanti la manovra con cui si ritiene di ricondurre l’indebitamento in più accettabili limiti programmatici.
Un altro dato che evidenzia il pessimo andamento della finanza pubblica è quello costituito dall’avanzo primario. Come abbiamo già ricordato si tratta di una grandezza molto importante, perché evidenzia la capacità del bilancio dello Stato di generare risparmio, al netto del pagamento degli interessi, e quindi di ridurre il fabbisogno e l’ammontare del debito. L’azione di risanamento finanziario del Centro-Sinistra si era basata sulla capacità di generare un elevato avanzo primario, mentre  a partire dal 2001 la tendenza si è invertita. Bastano poche cifre: nel 2000 l’avanzo primario è stato del 4,8%; nel 2001 è sceso al 3,8%, passando al 3,4% nel 2002. Le previsioni per il 2003 lo danno al 3%, mentre l’andamento tendenziale registra un vero e proprio crollo: 1,9% nel 2004 e 1,8% nel 2005.
Il Documento di programmazione evidenzia opportunamente i criteri che hanno ispirato la stima degli andamenti tendenziali della finanza pubblica. La trasparenza di questi criteri è molto importante, perché da una stima corretta degli andamenti tendenziali dipende poi l’entità della manovra per raggiungere gli obiettivi programmatici. Purtroppo molte delle ipotesi su cui si è basata la stima del tendenziale sono inattendibili o poco chiare. Cito soltanto tre esempi:
a)	il calcolo delle retribuzioni pubbliche ha tenuto conto soltanto della concessione della indennità di vacanza contrattuale, e non dei nuovi contratti che saranno stipulati.
b)	come hanno rilevato i presidenti delle Regioni, il calcolo dell’andamento della spesa sanitaria appare sottostimato.
c)	L’andamento della spesa di investimento è falsato da un artificio, che consiste nello spostare “sotto la linea”, cioè fuori del conto della pubblica amministrazione, gli interventi di competenza dell’ANAS, senza verificare se secondo i criteri di calcolo europei la società possa essere considerata come esterna al comparto delle amministrazioni pubbliche.

2.5 – Il quadro programmatico di finanza pubblica
Passiamo ora a considerare il quadro programmatico di finanza pubblica, i cui obiettivi sono riassunti per quanto riguarda le grandezze principali (indebitamento ed avanzo primario) nella tabella di pag. 93. Il Governo si propone di raggiungere questi obiettivi mediante una manovra quantificata in circa 16 miliardi di euro, composta per un terzo da interventi di carattere permanente e per due terzi da nuove manovre “una tantum”.
Il cuore della strategia del DPEF è contenuto in questo capitolo, ed occorre dire che la sua lettura è particolarmente deludente. 
Anzitutto non è credibile l’ammontare della manovra. Se l’indebitamento netto della pubblica amministrazione è previsto, a legislazione vigente, che ammonti al 3,1% nel 2004, e l’obiettivo programmatico consiste nel portarlo all’1,8%, ne consegue la necessità di una azione correttiva valutata circa nell’1,3%  di PIL. Cioè, come ha ricordato l’ISAE nella sua audizione, circa 18 miliardi di euro. Che sono destinati a crescere alla luce delle critiche che abbiamo svolto ai criteri di calcolo delle stime tendenziali di finanza pubblica.
In secondo luogo la manovra è vaga ed indeterminata nei suoi contenuti. Sono genericamente indicati i settori su cui si concentreranno gli interventi, sia quelli straordinari che quelli di natura strutturale, naturalmente senza alcuna quantificazione. Come ha rilevato la Corte dei Conti nella sua audizione, la sommaria indicazione degli interventi “non consente di esprimere alcun giudizio sull’adeguatezza degli stessi al conseguimento degli obiettivi programmatici”.
La genericità delle indicazioni è però ben lontana dall’essere tranquillizzante. Ancora una volta si prevede, dal lato della spesa, di intervenire sul patto di stabilità interno e sull’acquisto di beni e servizi. I guasti che si sono già determinati in questi settori sono evidenti, e concentrare ancora una volta la manovra di finanza pubblica  sui tagli agli Enti Locali e sulla riduzione di risorse per la pubblica amministrazione appare irresponsabile.
In terzo luogo nulla si dice sull’attuazione di alcune importanti riforme, la cui quantificazione è affidata dalle relative leggi alla legge finanziaria, ed il cui impatto sarà determinante. Anche su questo tema si è soffermata la Corte dei Conti, rilevando che “il DPEF manca vistosamente proprio alla funzione principale che, nelle presenti difficili condizioni di finanza pubblica, avrebbe dovuto svolgere: quella di esplicitare le condizioni di compatibilità economico finanziaria di medio periodo del disegno riformatore, eventualmente rimodulandone tempi e contenuti in relazione ad un  aggiornata ricognizione delle risorse disponibili”. Senza questa operazione, continua la Corte, il quadro programmatico risulta “scritto a matita”, perché non contiene la cosa più importante, e cioè la quantificazione dei costi  della attuazione delle leggi delega (in particolare riforma fiscale, riforma della scuola, mercato del lavoro).

2.6 – Conclusioni provvisorie
Per una compiuta valutazione critica del Documento di programmazione economica e finanziaria occorre affrontare ancora almeno due argomenti, che segnalo per l’approfondimento di questi giorni in vista del dibattito in aula e che non ho avuto il tempo di studiare in modo adeguato: il mezzogiorno e le risorse per gli investimenti nelle grandi infrastrutture. Un’analisi approfondita di questi due argomenti costituirà una utile “operazione verità” su due temi oggetto di particolare enfasi propagandistica nel documento.
Così come non si può trascurare una notazione politica finale, prendendo lo spunto dalle due paginette del quinto capitolo del DPEF. Evidentemente preoccupato dalla superficialità dei suoi contenuti, il Governo propone di riscrivere le linee di politica economica in vista della legge finanziaria costituendo 11 tavoli di concertazione con le parti sociali, ed affidando ad essi il compito di individuare le priorità necessarie per coordinare riforme, sviluppo, competitività e risorse finanziarie. Un governo senza idee affida alla concertazione non il compito di discutere e correggere i suoi orientamenti, ma quello di sostituirsi direttamente alle sedi di indirizzo e decisione politica. Una proposta che è già stata dichiarata irricevibile dagli interlocutori principali nel corso delle audizioni. 

Roma,  28 luglio 2003